来源：北极星太阳能光伏网

“双碳”周期，风、光新能源以主力能源之姿急速前行，但与规模扩张同行的是日益陡升的用地矛盾，土地风险成为新能源投资商急需重视的考量因素之一。

多项目被“砍”

日前，安徽能源局通知调整2021年竞配光伏项目建设规模，将此前的超3GW项目缩减为1.1GW，共砍掉17个项目2.2GW规模，而原因主要受水利、用地政策调整。

损失更为巨大的则是建成项目被拆。如曾轰动业内的江苏泗洪领跑者项目，官方通报项目已办理了环评、土地、规划等手续，但未依法依规办理水行政许可手续，因项目占用天岗湖湖泊行洪通道而被要求部分拆除。截至今年7月，该领跑者项目已将行洪通道和岸线保护区内违建光伏设施拆除完毕。

事实上，近两年因用地用地而被拆除的项目案例还有多起。

影响甚广的有焦岗湖光伏项目。在安徽省2021年焦岗湖流域生态环境保护专项督察中发现，焦岗湖水域面积呈递减趋势，存在人进湖退问题，除人造矮圩问题外，水域内还建有光伏发电项目3475亩，其中毛集实验区1675亩，颍上县1800亩，大量光伏项目将焦岗湖水面进行了人为分割，侵蚀了湖泊湿地，致使湖泊水域碎片化，降低了湖泊的自净能力，被要求整改。

截至6月中旬，毛集实验区内中电光伏项目、金辉光伏项目已全部完成光伏板、桥架、桩柱和升压站拆除任务，两个项目拆除区域分别为1200亩、400亩。颍上县焦岗湖聚安光伏项目拆除工程于今年上半年进行招标，将拆除238480块光伏板组件、125万米光伏电缆、5万米高压电缆、0.26万米动力电缆以及52万米支架、693个直流汇流箱拆、58个箱逆变平台、升压站等。

海南省临高县某企业光伏项目于2022年3月开始建设，今年5月被责令退还非法占用的5761.98平方米土地，并限期拆除在非法占用地上新建的建筑物和其他设施。

景县疆能50兆瓦农光互补项目，2022年开工月余便被指认占用基本农田。去年6月，该项目光伏设施拆除工程进行招标。

用地“收紧”

不难发现的是，在以上整改项目中，水上光伏项目可谓“重灾区”之一，特别是在最新水利部政策后，监管将更加趋严。

2022年5月，水利部印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》。意见指出，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。

尽管水利部强调对光伏、风电项目建设不搞“一刀切”，对于湖泊管理范围内的周边区域、水库库汊等水域岸线空间，各地可以此类项目对防洪和生态安全的实际影响进行研究。但据业内人士反馈，不影响泄洪和生态是很泛的，整体上政策是收紧状态，甚至暂停。

关于光伏项目用地、用林，政策依据包括国土资规〔2015〕5号文、林资发〔2015〕153号文以及国土资规〔2017〕8号文。

特别8号文是多年以来光伏发电项目用地管理的最核心政策依据。按照土地分类，耕地包括永久基本农田和一般耕地。8号文禁止使用永久基本农田，但未禁止一般耕地，允许使用非基本农田以外的农用地进行复合型光伏项目或扶贫项目建设，这也被认定为为复合型光伏项目“松绑”，至此全国各地农光互补项目“如火如荼”。

但值得重视的是，8号文已于2022年9月25日有效期届满。今年3月，自然资源部、国家林草局、国家能源局联合印发最新光伏用地政策《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”）。

在严守耕地红线的国策下，12号文强调光伏方阵用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。

对比8号文，12号文取消了农光互补的光伏复合项目建设要求，但律师提醒，投资商仍须保持谨慎态度，虽规12号文规定光伏方阵用地不需按非农建设用地审批，但同时亦明确光伏方阵用地不改变土地用途等要求，在光伏项目实际操作中仍应关注土地利用现状。

有媒体报道，12号文下发后，华南地区某市严审光伏电站项目是否占用耕地和永久基本农田，甚至暂缓了农光互补项目审批，对新增光伏电站项目的审批更加谨慎。

而国土“二调”向“三调”的转换更是加大了部分项目的土地合规性风险。今年4月15日，自然资源部发布《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》，标志着“三调”成果正式启用。但在“三调”中，部分“二调”中的可利用土地变成了耕地甚至基本农田。业内人士透露，部分风光大基地也受此影响面临变动。

此外，业内须关注的重大变动还有“三调”的地类认定细则中，并无“宜林地”这一地类，林地数据与“三调”数据对接融合后，林地数据中也将不再有“宜林地”的概念。这也导致153号文将面临着适用性问题，此前的宜林地最终被划入非林地还是林地中的其他地类存在较大不确定性。

对于因政策调整带来的项目合规性风险，律师也提醒新能源企业一方面应审慎按照“三调”后最新的用地性质要求开展项目投资建设，另一方面也应梳理存量项目的各类合规手续批文，依法保护自身合理的“信赖利益”。

在国土“二调”向“三调”转换过程中会发生因土地性质、规划条件等多种因素变化而产生的用地合规性问题。新能源企业一方面应审慎按照“三调”后最新的用地性质要求开展项目投资建设，另一方面也应梳理存量项目的各类合规手续批文，依法保护自身合理的“信赖利益”。